姚国建:宪政体制没有修改,预算法难突破

2012年09月16日23:27  新浪公益

  姚国建:大家座的时间比较长,我是做宪法的,所以预算法修改的技术性问题不是特别熟悉,尤其涉及到财务制度上。但施老师讲了,其他老师也提到了。施老师有一句话把《预算法》和《宪法》之间的关系有一个高度概括,说是预算问题是一个“天然宪法的问题”,我觉得这个概括非常准确。实际上从另外一个侧面也反映了这次《预算法》修改没有达到基本的预期。财税法老师讲到他们参加过关于《预算法》修改的座谈会,但据我所知,宪法学界的老师们似乎没有谁被邀请过参加这样的座谈会,因为在国家机关者的眼里这不是一个宪法问题,就是一个普通的法律问题,我认为这个认识是不对的,所以我今天从宪法的角度怎么看《预算法》的修改。

  《预算法》跟《宪法》的关系到底在什么?就宪法来讲有一个根本定性,《宪法》是规范国家和公民之间的关系,从内容来讲表现在公民之间的基本权利和国家权力两部分,从这个角度来看《预算法》集中表现了这一点。从公民权保障法来讲,《预算法》的修改涉及到公民的三个权利:一是财产权。《民法》里讲财产权、《宪法》也讲财产权,而对公民财产权影响最大的是国家侵权,因为国家有立法权,可以征税。什么是最严重侵犯公民财产权?最严重的是国语化,国家通过一个法律,那个东西都是我的,所以开公司不赚钱,开一个政府最能赚钱,但政府不能随便开(笑)。

  二是涉及到知情权,何老师也提到申请打官司,这是毫无疑问的,关于预算的,这个东西本身是《政府信息公开条例》里所规定的对象,完全可以公开。

  三是社会权,这是这几年开始关注的,我也在做一个课题,课题的名字是《公共财政、法律制度与公民社会权的保障》,这里面最重要的问题是财政权怎么开支的问题,一年10万多亿,这些钱花在什么地方,大家可能关注三公经费,那这些钱应该花在什么地方?在西方国家公共财政的钱60%运用在公民的保障方面,比如最低生活保障,养老保险、遗老保险,受教育权的保障方面,但这些方面在我们的国家中体现非常低,我们现在中央里面的财政开支大概只有10%左右支付在这上面,这是《预算法》里跟宪法有关的公民权问题。

  从国家公权力角度来讲,涉及到立法机关和行政机关之间的关系,老师们也提到立法机关做这样的事情,我觉得非常值得关注。立法机关现在不太愿意过分的介入到《预算法》的修正,这是为什么?这是非常值得关注的问题,2008年4万亿,在美国来讲也进行了500亿的投资,那是国会通过的,但在我国为什么一下子说了算,为什么人大常委会不说话。现在的《预算法》修改也是全国人大内部的机构主导,为什么还是按照行政主导的思路进行修改,这是宪政体制当中的一个大问题。如果从这样的角度来讲,《预算法》如果真的想修改好离不开整个宪政体制的调整,无论是大修、中修还是小修,只有在宪政体制进行。

  我找到去年的预算案,手上拿的是教育部的,教育部今年的教育经费除了国防是最多的,人民网是按照开支多少排列的,第一位是教育部,教育部大概有1600多亿的开支。但整个去年的开支有多少?就两页纸,有7项其它方面的开支,前面都有两个字“其它”加起来有40亿,这个现在也公开了,但这种公开有意义吗?没有任何意义。这是我们在宪政体制没有修改,指望《预算法》修改有一个大突破是不太可能的。原来我有一个判断,在做课题之前有一个想法,政府现在有很多问题,如果真的把政府钱袋子的钱管住了,腐败、三公消费可能会有效减少。有些地方也做了预算公开的改革,比如上海、广东,但这种改革最后都无疾而终。因为宪政体制没有修改,想从预算法中求得突破很难做到。

  下一步怎么做?作为预算法律制度修改和整个的宪政体制是关联的,关联中有哪些宪法方面的问题要解决才能解决预算法律制度的问题?

  第一,宪法里有一个规定,老师说应该让人大提前参与编制,这里面涉及到一个问题,国家人大对于预算案的通过,是人大哪一个性质权力的决定?我们知道人大有四个权力:立法、人事、监督和决定。肯定不是人事和立法,应该是监督和决定里的。监督和决定这两个权力的性质完全不一样,监督是给你了一个东西,看你有什么问题,决定是自己决定的,这是两个不同的概念。《宪法》是怎么写的?写的是审查和批准。这在法律上要去探讨,立法机关对于财政预算案的权力到底是什么样性质的。

  第二个宪法的问题是,预算法是一个法律,全国人大每年通过的预算案是不是一个法律?有没有法律效力?这是宪法里要去回答的一个问题,因为预算的法律制度,预算案如果违反后,承担什么责任,跟这个文件的性质有关。

  第三个问题是中央和和地方的关系,很多老师提到了现在中央里钱多得花不掉,确实如此,中央政府每年11月份特别发愁。我们是全世界最有钱的中央政府,领导可以阔绰在全世界洒钱。前段时间国际货币基金组织增加资本金,全世界掏900亿,美国一分钱没掏,我们国家掏了460亿(占一半多)。另一方面地方政府没有钱,没有钱就卖地,这是目前的央地关系。另外是人大和政府之间的关系。再一个是公民权利保障的观念没有被树立,这必须要成为法治理念的核心部分,才能够构建以人大为主导来促进我们国家预算法律制度。这是我们只有在宪政体制方面有一个重大的进展以后,预算法律制度可能才会有一个真正的完善,所以在讨论预算法律制度时,以宪法角度来讲必须要有这样一种声音,有呼吁,慢慢预算法制度才能朝前发展,在这之前不会取得明显的大进步。

  以上是我所要讲的,谢谢!

  主持人:姚老师比较悲观,大法没搞好,搞小法没用,不可能大修、可能中修,最后是小修。因为时间关系,今天就到这里,感谢各位嘉宾,感谢各位同学和来宾,谢谢大家!

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